Los Estatutos de Autonomía, como normas institucionales básicas de cada Comunidad Autónoma, forman parte del bloque constitucional tras su aprobación y revisión, en caso de recurso, por parte del Tribunal Constitucional.

También debe considerarse que esos Estatutos de Autonomía tienen limitada su eficacia al territorio de la Comunidad y que nunca podrán entrar a regular aspectos que, de acuerdo con la Constitución, correspondan a la administración central. De la misma forma, y en sentido contrario, nunca esa administración central podrá entrar a regular aspectos que se recojan en dichos estatutos como competencias propias de la Comunidad.

El problema nos surge habitualmente a la hora de valorar conflictos en la interpretación de esos estatutos y su colisión con otras normas estatales. Así, si bien en algún estatuto se recoge que la financiación será acordada entre la Comunidad y el Estado, en ningún caso puede interpretarse dicha negociación como algo bilateral, sobre todo si consideramos que la financiación de las Comunidades Autónomas no se rige únicamente por sus estatutos de autonomía, sino que hay una ley estatal que indica el camino que ha de seguirse y que, además, no tiene problemas de interpretación constitucional.

La Ley Orgánica 8/80, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su artículo 3, recoge que "Para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado se crea por esta Ley el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, que estará constituido por el Ministro de Economía y Hacienda, el Ministro de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma.", señalando además sus competencias, entre las que se encuentra la financiación autonómica, el reparto del dinero, eso que interesa mucho más a algunos que, como dijo el Ministro de Economía, la lógica del sistema.

Según la interpretación que algunos dan de ciertos estatutos de autonomía, esta ley no puede ser aplicada debido a que consideran que su financiación debe ser discutida de forma bilateral, en contra de lo señalado por una norma que regula una competencia exclusiva del estado, cual es la política fiscal y financiera general, con cesiones de competencia que son, a su vez, reconocidas por la Constitución y reguladas por la LOFCA.

Mientras dicha discusión bizantina se produce, para otros, entre los que me incluyo, el conflicto de competencias es inexistente por la prevalencia de la norma de carácter estatal que regula competencias del estado. De ahí debería concluirse que, en contra de lo que se viene afirmando desde diferentes sectores nacionalistas (o no, pero que comparten su discurso), la negociación de la nueva financiación autonómica sólo puede darse de entre el estado y todas las CCAA a través del órgano recogido en la LOFCA, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que deberá ser quien alumbre, de forma definitiva, una nueva financiación autonómica constitucionalmente irreprochable.

Molta d’aquesta informació la trobareu més detallada, incloent el títol íntegre de finançament de l’Estatut al web de l’Observatori del Finançament de Catalunya.  Es tracta d’una iniciativa que va sorgir com a continuació de la Plataforma Economistes pel No.

1. Amb el nou Estatut no va canviar el model de finançament.

L’article 201.1 estableix que les finances de la Generalitat es regulen per la Constitució, l’Estatut i la LOFCA.

L’article 206.1 detalla el funcionament del sistema. És el mateix que l’actual model de la LOFCA del 2001. El sistema de finançament fixa les necessitats de despesa de la Generalitat de Catalunya. Aquestes necessitats es cobreixen amb els tributs cedits i la participació en impostos estatals. Aquests recursos s’ajustaran en més o en menys pels mecanismes d’anivellament i solidaritat. Aquest ajustament actualment és el Fons de Suficiència, que tant pot ser positiu (es rep una transferència de l’Estat) com negatiu (es fa una aportació a l’Estat).

Per tant, la clau de volta del sistema és la fixació d’aquestes necessitats de despesa i no la participació en impostos. Aquesta és la xifra que ens tocarà cada any.

L’article 206.3 acaba amb una afirmació especialment aclaridora: "Els nivells esmentats (d'anivellament i solidaritat) són fixats per l'Estat".

2. L’Estatut fixa els següents percentatges de participació en impostos estatals: 50% IRPF, 50% IVA i 58% Impostos Especials.

Si l’any 2008 s’haguessin aplicat aquests percentatges, l’increment de recursos tributaris per a la Generalitat hagués estat de 5.229,6 milions d’euros (la xifra que va posar sobre la taula CiU). Però això no significa que els recursos de la Generalitat millorin en aquest import.

Millorar en aquesta xifra implicaria mantenir l’actual fons de suficiència (2.944,2 milions d’euros). Això només seria possible si la millora en la formula de les necessitats de despesa fos de 5.229,6 milions d’euros de manera que es mantingués igual el fons de suficiència.

Si el fons de suficiència fos zero, la millora seria de 2.285,4 milions d’euros. En el límit si no canvien les necessitats de despesa, la millora pot ser zero i el fons de suficiència seria negatiu (hauríem de fer una aportació a l’Estat de 2.285,4 milions d’euros).

3. El que s’està discutint ara és quina és la nova formula per determinar les necessitats de despesa.

Actualment els serveis de les CCAA es separen en tres: Serveis comuns, Sanitat i Serveis Socials. Per cada un d’aquests serveis, es fixen unes variables per fer el càlcul de necessitats.

En el cas dels serveis comuns (tots excepte sanitat i serveis socials), la principal variable és la població (amb una ponderació del 94%). Les altres variables són superfície (4,2%), dispersió (1,2%), insularitat (0,6%). A més hi ha tot una sèrie de fons addicionals i regles de modulació que beneficien a CCAA com Andalusia, Extremadura, Castella-Lleó, Galícia, Aragó...

Per fer el càlcul es pren com a referència la població del 1999. Això ha perjudicat a les CCAA que han augmentat en major proporció la població com Catalunya o el País Valencià.

4. Any a any, augmenten els recursos de les CCAA per dos mitjans:

- l’increment de la recaptació impositiva.

– l’increment del fons de suficiència. Aquest darrer s’incrementa en funció del que s’hagin incrementat els ITE (ingressos tributaris mitjans espanyols). Si a Catalunya, els ingressos tributaris augmenten en més que la mitjana espanyola, això no es reflecteix en el fons de suficiència.

5. L’Estatut inclou una sèrie de principis que han d’inspirar el càlcul de les necessitats de despesa i que són més favorables per a Catalunya:

“Els recursos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per a garantir l'anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis d'educació, de sanitat i altres serveis socials essencials de l'estat del benestar prestats pels diferents governs autonòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l'Estat, sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar.” (article 206.3)

- “L'Estat ha de garantir que l'aplicació dels mecanismes d'anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l'ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l'anivellament.” (article 206.5)

- “S'ha de tenir en compte, com a variable bàsica per a determinar les necessitats de despesa, la població, rectificada pels costos diferencials i per variables demogràfiques, en particular per un factor de correcció establert en funció del percentatge de població immigrant. Així mateix, s'han de tenir en compte la densitat de població, la dimensió dels nuclis urbans i la població en situació d'exclusió social.” (article 206.6)

Aquests principis són genèrics i interpretables.

- Per exemple, el de l’anivellament es pot interpretar en el sentit que només s’ha d’igualar la prestació de serveis socials essencials, i en la resta de serveis, Catalunya ha de rebre més, en funció del seu esforç fiscal superior. També hi ha el problema de definició dels “serveis socials essencials”: des d’Andalusia i des del govern de l’Estat es defensa que la justícia també ho és per exemple.

- El principi dels rànkings afecta a Catalunya si les rendes per càpita s’ajusten pels nivells de preu (en paritat del poder adquisitiu), sinó rarament hi ha hagut alteració dels rànkings. L’Estatut no especifica quines rendes per càpita s’han de considerar.

- Algunes de les variables que inclou l’estatut com la densitat de població o la dimensió dels nuclis urbans no afavoreixen a Catalunya si s’apliquen com s’ha fet en el passat (per afavorir els territoris amb menor densitat i major dispersió). També es podria complir l’Estatut ponderant amb un percentatge ínfim variables que clarament ens afavoreixen com la immigració, etc...

Des de Catalunya, se n’ha de fer la interpretació més ambiciosa possible, però és evident que afirmacions com “el que cal és complir l’Estatut i punt” no tenen cap sentit. L’Estatut no estableix una formula precisa, no garanteix cap xifra. Només estableix uns principis i deixa en mans de l’Estat el més important (la caixa i els mecanismes d’anivellament).

6. La Cambra de Comerç ha quantificat dos d’aquests principis (els que defensa el Conseller Castells en la negociació):

- L’anivellament horitzontal parcial (article 206.3): Entre el 65% i el 75% dels recursos totals es destinen a finançar els serveis socials essencials.

- L’anivellament vertical (principi de suficiència, article 201.2). El sistema de finançament ha de proveir a les CCAA de recursos suficients per atendre les seves necessitats. Aquestes han crescut més ràpidament que les de l’Estat mentre que els ingressos de les CCAA han crescut per sota dels ingressos de l’Estat. Per restablir l’equilibri de 1999, l’Estat hauria d’aportar 12.000 milions d’euros. La distribució es fa suposant que cap CA perd recursos.

L’aplicació que fa la Cambra d’aquests principis significaria una millora del finançament de la Generalitat entre 3.500 i 3.800 milions d’euros de 2006.

Això no és cap màxim possible, ni és cap aplicació directa de l’Estatut, és la quantificació de dos dels seus principis.

Es podrien fer càlculs més ambiciosos, introduint amb una ponderació gran variables com la immigració o els nivells de preus (més elevats a Catalunya) en el càlcul de les necessitats de despesa en serveis comuns o variables com els malalts de llarga durada en el càlcul de la sanitat.

7. La proposta Solbes tot i ser molt genèrica, deixa clares algunes de les intencions de l’Estat:

La principal variable de càlcul de les necessitats de despesa seguirà sent la població ponderada.

Caldrà el consens entre totes les CCAA per canviar les variables de càlcul i les seves ponderacions. Si no hi ha aquest consens es continuarà amb el sistema de variables i ponderacions actual.

No hi haurà cap perdedor. Per tant, si hi ha algun guany, vindrà dels recursos addicionals que aportarà l’Estat al sistema, i per a la distribució dels quals es tindrà en compte la població i l’evolució de la població. Si es té en compte la població a Catalunya li tocaria un 17% d’aquests recursos addicionals. Si es té en compte l’evolució de la població en el període 1999-2006, a Catalunya li tocaria un 21%.

8. La bilateralitat i la multilateralitat

Malauradament, i així ho vam denúnciar des d’Economistes pel No, la bilateralitat va quedar molt tocada en el pas de l’Estatut pel Congrés dels Diputats. Articles com el 201.1 (que fa referència a la LOFCA) o el 206.3 que acaba amb la frase demolidora: “Els nivells esmentats (d'anivellament i solidaritat) són fixats per l'Estat” són clars i donen molt poc poder de negociació a la Generalitat.

Hi ha altres articles que fan referència a les funcions de la Comissió Mixta d’Assumptes Econòmics i Fiscals on hi hauria una relació bilateral (201.3; 210.2, disposició final primera que estableix el termini del 9 d’agost), però alguns són contradictoris amb el 206.3. A més, aquest tipus de bilateralitat sempre ha existit per totes les CCAA.

El president del govern espanyol va anunciar en el debat d’investidura la publicació de les balances fiscals en un termini de dos mesos. Solbes ha concretat que les balances fiscals es calcularan pels dos mètodes existents i amb diferents variables. L’organisme encarregat del seu càlcul serà probablement la Intervenció General de l’Administració de l’Estat (IGAE). Sembla que finalment, després de diversos incompliments de resolucions del Congrés que instaven a la publicació de les balances, aquestes seran publicades per l’Estat. Aquesta publicació oficial és important per donar transparència a les relacions fiscals i per acabar amb el mite de la insolidaritat dels catalans.

Però aquesta qüestió no ens ha de fer oblidar que ara el més important és la negociació del finançament. I que aquesta hauria de comportar una reducció substancial del dèficit fiscal de Catalunya. Les estimacions més recents són les de la Fundación BBVA i les de la Fundació Irla. La primera utilitza el criteri del flux del benefici, el menys favorable a Catalunya, perquè atribueix la despesa a la comunitat autònoma on resideix el beneficiari independentment del lloc on es produeix el servei públic i xifra el dèficit fiscal de Catalunya l’any 2005 en 11.003 milions d’euros. La segona empra el criteri del flux monetari, que atribueix la despesa al territori on aquesta es materialitza, i estima el dèficit fiscal de Catalunya pel mateix any en 18.595 milions d’euros. Aquesta segona estimació és la que mesura millor l’impacte econòmic de l’activitat del sector públic en el territori, i ha de servir de referència alhora d’avaluar la millora del finançament de la Generalitat.

Els propers mesos es jugarà doncs una partida decisiva pel futur de Catalunya. El model de finançament vigent, que no ha canviat amb el nou Estatut, es basa en la fixació a la LOFCA de les necessitats de despesa de les comunitats autònomes. Aquestes es financen amb els tributs cedits i la participació en impostos estatals (IRPF, IVA i Impostos especials). Si amb aquests, que ara augmentaran, se supera la xifra marcada, cal retornar a l’Estat la diferència (el fons de suficiència passaria a ser negatiu). Actualment el criteri bàsic per determinar aquestes necessitats de despesa pels serveis comuns és la població, però després s’hi afegeixen una sèrie de regles ad-hoc i uns fons addicionals que beneficien comunitats com Extremadura, Andalusia, Castella i Lleó, Aragó,...En conseqüència, Catalunya acaba amb un finançament per càpita inferior a la mitjana. Això és insòlit en qualsevol sistema d’anivellament. Ara bé, corregir això, com indicava en un article recent Guillem López Casasnovas, equivaldria a millorar el finançament en només 750 milions d’euros. Una reducció del dèficit fiscal que no arribaria ni al 0,5% del PIB (quan actualment és del 10,2% del PIB).

Per aconseguir una millora substancial del finançament cal que el sistema incorpori elements d’eficiència, i que no es basi exclusivament en criteris d’equitat, és a dir les comunitats autònomes que més recapten han de disposar de més recursos. En definitiva, en els propers mesos ERC haurà de decidir si un mal finançament justifica el manteniment del Pacte d’Entesa. Per altra banda, el PSC disposa de 25 diputats al Congrés que poden bloquejar la majoria del PSOE. Fins ara mai no han fet servir aquesta força en defensa dels interessos de Catalunya. L’alternativa serà acceptar un mal finançament, fent-lo passar per una gran millora, com s’ha fet en el passat, des dels acords de CiU amb PSOE i PP fins a l’Estatut.

Article publicat al Dossier Econòmic (inclòs al diari El Punt)